Introducción
En las últimas décadas, las ciudades de América Latina experimentaron intensos procesos de expansión metropolitana y aumento de la motorización individual, consolidando modelos de movilidad urbana altamente dependientes del automóvil. Este proceso profundizó problemas de congestión vehicular, contaminación ambiental y desigualdad en el acceso a servicios, posicionando a la movilidad sostenible como una cuestión central en la planificación contemporánea (Herce Vallejo, 2009). Estos lineamientos adquirieron mayor relevancia a escala global a partir de la consolidación de marcos institucionales internacionales como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y la Nueva Agenda Urbana (NAU) impulsada por Naciones Unidas. Estos acuerdos promovieron la incorporación de políticas de movilidad sustentable, reducción de emisiones y la adopción de un enfoque metropolitano en la planificación de políticas públicas.
En este contexto, la promoción de la infraestructura ciclista y el uso de la bicicleta se erigió como una alternativa de movilidad sostenible adquiriendo creciente relevancia a escala global, expandiéndose con fuerza en América Latina durante la última década. Impulsadas por gobiernos locales, organismos internacionales de crédito, empresas consultoras y redes de ciudades, estas políticas circularon como mejores prácticas de planificación urbana. Si bien la circulación de políticas continuó mostrando una dirección predominantemente norte-sur, principalmente con ciudades europeas como referencias, algunas experiencias latinoamericanas lograron posicionarse como referencias regionales e internacionales en materia de ciclo-infraestructura. Entre ellas, se destacan las políticas para el incentivo al uso de la bicicleta desarrolladas en Bogotá, Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), Río de Janeiro, entre otras (Peciña-López, 2022).
En este proceso, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) tuvo un rol protagónico en la promoción del uso de la bicicleta, sobre todo a partir de la construcción de un modelo de política pública de ciclo-infraestructura latinoamericana. En el año 2013 creó la red Biciciudades que se erigió como el espacio donde sistematizó experiencias regionales en manuales, generó instancias de intercambio para gestores, brindó asistencia técnica y financiamiento a gobiernos locales de ciudades de la región, principalmente a ciudades intermedias. Entre las experiencias financiadas por el BID se destaca el Área Metropolitana de Mendoza (AMM), localizada en la provincia de Mendoza (Argentina), por la incorporación de una red de ciclo-infraestructura con un enfoque metropolitano.
En ese sentido, el objetivo de este artículo es analizar el rol del BID en la movilización de un modelo de política pública ciclo-infraestructura latinoamericana, y examinar críticamente su traducción en el AMM entre 2018 y 2023. Para ello, se adopta el enfoque de la movilidad de políticas urbanas, entendiendo que las políticas circulan entre ciudades mediante redes, organismos internacionales y actores técnicos, siendo reinterpretadas y adaptadas a cada contexto local (Peck y Theodore, 2010; Temenos y McCann, 2012).
El caso del AMM resulta relevante para analizar los procesos de circulación y traducción de políticas de movilidad sostenible en ciudades intermedias latinoamericanas. En el año 2016, el Gobierno de Mendoza creó al Consejo de Coordinación de Políticas Públicas (UNICIPIO) como experimento de gobernanza metropolitana buscando coordinar políticas entre los municipios de la metrópolis y canalizar financiamientos orientados al desarrollo urbano sostenible. En este proceso, UNICIPIO actuó como el principal nexo institucional entre el AMM y el BID, canalizando la incorporación a la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES) y el acceso al financiamiento del programa Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI), ejecutado por el Gobierno de la Nación Argentina (Magallanes et al., 2024). Esta articulación permitió avanzar en la planificación y construcción de la Red Cicloviaria del Área Metropolitana de Mendoza (RCAMM), concebida bajo los lineamientos y el modelo de ciclo-infraestructura propuesto por el organismo.
Si bien desde 2011 algunos municipios habían desarrollado los primeros carriles exclusivos para bicicletas, estas iniciativas respondían principalmente a una lógica recreativa y presentaban una importante heterogeneidad en sus características físicas, reflejando la ausencia de criterios comunes entre municipios. A partir de la articulación institucional de UNICIPIO, se impulsó la construcción de la RCAMM de forma integrada, orientada a consolidar a la bicicleta como alternativa de transporte. Concebimos a esta política como una traducción local del modelo de política pública de ciclo-infraestructura promovido por el BID para ciudades latinoamericanas.
Metodológicamente, la investigación adopta una estrategia cualitativa y multiescalar que permite abordar dos hipótesis principales. En primer lugar, que el BID desempeñó un rol central en la construcción y movilización regional de un modelo latinoamericano de políticas públicas de ciclo-infraestructura, actuando como articulador de financiamiento, asesoramiento técnico y difusión de mejores prácticas urbanas. En segundo lugar, se argumenta que la traducción de este modelo en el AMM fue facilitada por UNICIPIO como espacio de coordinación metropolitana para la creación de una red cicloviaria homogénea e integrada. Sin embargo, su implementación evidenció un proceso de traducción metropolitana fragmentada, condicionado por una gobernanza basada en acuerdos voluntarios, fragmentación institucional y ausencia de un marco legal vinculante entre el ente y los municipios. En consecuencia, la RCAMM realmente existente presentó diferencias respecto de la proyectada, expresadas en discontinuidades territoriales, reducción de kilómetros planificados y pérdida de la mirada integral e interjurisdiccional del master plan.
Marco teórico y antecedentes
Este trabajo adopta el enfoque de la movilidad de políticas urbanas, entendido como un proceso socioespacial que permite analizar cómo determinadas políticas circulan entre ciudades, conectando los espacios donde son formuladas, los actores que las movilizan y los territorios donde son implementadas (Temenos y McCann, 2012). En un contexto de creciente globalización, la circulación de políticas se ha intensificado a través de organismos internacionales, redes de ciudades y consultoras que producen, ensamblan y difunden conocimientos urbanos bajo la forma de modelos, soluciones o mejores prácticas (Harris y Moore, 2011).
Desde esta perspectiva, las ciudades no son receptoras pasivas de políticas externas, sino que son los gestores urbanos quienes participan activamente en procesos de búsqueda, aprendizaje y adaptación de experiencias consideradas exitosas (McCann y Ward, 2013). Por ello, las políticas no viajan como paquetes cerrados, sino que son permanentemente interpretadas y transformadas mediante procesos de traducción, entendidos como la adaptación y resignificación de ideas, instrumentos y modelos circulantes en función de las capacidades institucionales, políticas y características socioespaciales de cada contexto específico (Peck y Theodore, 2010). En consecuencia, su territorialización refiere a la forma concreta que dichas políticas adquieren al materializarse en cada territorio. En este proceso, las fronteras institucionales y geográficas actúan como espacios de negociación y reensamblaje que condicionan la forma final que adoptan las políticas en cada contexto (Longhurst y McCann, 2017).
Si bien la movilidad de políticas urbanas continúa mostrando una circulación predominantemente norte-sur, en las últimas décadas algunas experiencias latinoamericanas adquirieron una notable capacidad de difusión regional e internacional. La consolidación de redes de ciudades, programas de cooperación y organismos multilaterales contribuyó a la construcción y circulación de estas experiencias como mejores prácticas urbanas. En el campo de la movilidad sostenible, se destacan el sistema BRT de Curitiba, el Transmilenio y la Ciclovía de Bogotá, convertidas en referencias regionales ampliamente movilizadas (Jajamovich et al., 2022; Montero, 2017).
En el marco de la crisis climática y la consolidación de marcos globales como los ODS y la NAU, estos organismos internacionales promovieron la circulación de soluciones sustentables. Estas son entendidas como modelos, programas de infraestructuras verdes que circulan entre ciudades como respuestas replicables a problemáticas urbanas, articulando objetivos ambientales, económicos y de desarrollo urbano (Temenos y McCann, 2012).
En este escenario, la gobernanza metropolitana (GM) también adquirió mayor relevancia, entendida como un conjunto de arreglos institucionales entre distintos niveles de gobierno y actores no gubernamentales, orientados a coordinar políticas y servicios más allá de los límites municipales (Slack, 2019). En América Latina, estos mecanismos presentan grados desiguales de institucionalización y suelen caracterizarse por una fuerte dependencia de marcos legales nacionales y recursos externos. En Argentina, existe un vacío de gobierno a esta escala y ausencia de reconocimiento jurídico formal, pero como respuesta a ello desde la década de 2010 surgieron diversos entes metropolitanos marcados por una débil institucionalización y una alta dependencia de acuerdos políticos coyunturales (Mazzalay et al., 2022).
Siguiendo a Longhurst y McCann (2017), esta fragmentación metropolitana genera fronteras institucionales que condicionan tanto la circulación como la territorialización de las políticas públicas. Aunque los arreglos de gobernanza metropolitana pueden facilitar la traducción de políticas que requieren coordinación interjurisdiccional, la coexistencia de múltiples actores y competencias produce reinterpretaciones y adaptaciones que dan lugar a configuraciones territoriales específicas. En este sentido, proponemos la noción de traducción metropolitana fragmentada para dar cuenta de aquellos procesos en los que las políticas movilizadas son reformuladas en contextos de gobernanza débil o no vinculante. En consecuencia, para el caso de estudio resulta pertinente distinguir entre el modelo de referencia, la traducción anunciada por los gestores locales y el modelo realmente existente que emerge de su implementación.
Metodología
La investigación adopta una estrategia metodológica cualitativa basada en un estudio de caso multiescalar que articula la escala regional latinoamericana y la escala metropolitana del AMM. Para abordar los procesos de circulación y traducción de políticas urbanas se implementó una triangulación de técnicas de recolección de información compuesta por entrevistas semiestructuradas, análisis documental, y relevamiento territorial.
En cuanto a las fuentes documentales, a escala regional, se analiza una serie de diez manuales publicados entre 2013 y 2019 en la biblioteca Felipe Herrera del BID. La selección documental se orientó a identificar los criterios técnicos, narrativas y referencias a mejores prácticas desarrolladas en ciudades de la región, mediante las cuales el organismo ensambla y difunde un modelo latinoamericano de política pública para la promoción de la ciclo-infraestructura.
A escala metropolitana, se profundizó en el análisis del master plan de la RCAMM, complementando con artículos de la prensa escrita y documentos institucionales vinculados a UNICIPIO y a los municipios participantes. Asimismo, se realizaron entrevistas semiestructuradas a actores estratégicos involucrados en el diseño e implementación de la política, entre ellos a la directora de UNICIPIO y al consultor responsable del master plan. Finalmente, la observación directa y el relevamiento de campo permitieron registrar las características de la infraestructura efectivamente ejecutada, elaborando fotografías y mapas temáticos orientados a contrastar el diseño planificado con el modelo realmente existente en el territorio metropolitano.
El BID en el ensamblaje de un modelo de política pública de ciclo-infraestructura
Durante la última década, el BID se consolidó como uno de los principales actores en la circulación de políticas de movilidad sostenible en América Latina y el Caribe. A través de programas como la ICES, la creación de la Red de Ciudades BID y diversos mecanismos de asistencia técnica y financiamiento, el organismo promovió la difusión de soluciones sustentables orientadas a gobiernos locales y áreas metropolitanas. En ese sentido, entendemos que actuó como un ensamblador de experiencias urbana de la región, seleccionando, sistematizando y difundiendo prácticas consideradas exitosas para transformarlas en modelos replicables de intervención.
En materia de movilidad ciclística, el análisis de diez documentos técnicos publicados entre 2013 y 2019 (ver figura 1) permite identificar la construcción progresiva de un modelo latinoamericano de política pública de ciclo-infraestructura. Este modelo se inspiró inicialmente en la experiencia de Bogotá, pero progresivamente fue incorporando aprendizajes provenientes de otras ciudades de la región, destacando a CABA, Ciudad de México, Río de Janeiro, Santiago de Chile y Rosario. De este modo, el organismo produjo una abstracción regional que combinó experiencias diversas y las transformó en un repertorio estandarizado de recomendaciones destinadas a gobiernos locales (Rodríguez Porcel, Pinto Ayala, Páez et al., 2017).
Figura 1. Tapas de documentos de promoción de la bicicleta publicadas por el BID entre 2013 y 2021. Fuente. Biblioteca del BID Manuel Herrera.
En este trabajo utilizamos el concepto de ciclo-infraestructura en el sentido empleado por los manuales del BID, entendiéndolo como el conjunto de infraestructuras, equipamientos y dispositivos destinados al uso exclusivo o compartido de la bicicleta. Esta noción incluye incorporación de: redes cicloviarias continuas, seguras e integradas al transporte público; carriles exclusivos segregadas o delimitadas mediante señalización sobre la calzada o vereda, de carácter uni o bidireccional; señalética vertical y horizontal; ciclo-estacionamientos seguros -particularmente aquellos con soporte tipo U invertida-; sistemas de bicicletas compartidas (SBC) y demás mobiliario ciclista.
Conviene señalar que las denominaciones utilizadas para los carriles exclusivos varían según los contextos de cada país. En Colombia, particularmente en Bogotá, el término ciclorruta refiere a la infraestructura vial exclusiva para circulación de bicicleta, mientras que ciclovía es el nombre que tuvo el programa recreativo de cierre temporal de calles los días domingos implementado desde la década de 1970 (Montero, 2017). En cambio, en Argentina el término ciclovía es el nombre que suele utilizarse para los carriles exclusivos emplazados sobre la calzada vehicular y segregados mediante elementos físicos o señalización específica, mientras que bicisenda refiere generalmente a los trazados desarrollados sobre veredas, parques o espacios verdes (Ministerio de Transporte de Argentina, 2023). Para evitar confusiones, a lo largo del artículo utilizamos las adaptaciones conceptuales argentinas de ciclovías y bicisendas.
Bogotá ocupó un lugar central como referencia por la incorporación temprana de infraestructura ciclista, la promoción del uso cotidiano de bicicleta y su incorporación dentro de las políticas de movilidad urbana. En las últimas décadas la experiencia bogotana también mostró la evolución en las formas de diseño de la infraestructura, pasando progresivamente de intervenciones localizadas sobre las veredas a la redistribución del espacio vial mediante carriles exclusivos sobre la calzada. Este proceso consolidó la idea de que la promoción de la bicicleta requería disputar espacio previamente destinado al automóvil y articular la infraestructura ciclista con estrategias más amplas de movilidad urbana (Van Laake et al., 2025).
Sin embargo, el modelo construido por el BID no se limitó a la experiencia bogotana. CABA fue incorporada como referencia en materia de planificación estratégica, fortalecimiento institucional de la política ciclística y desarrollo de SBC Ecobici, destacándose también por la incorporación de la perspectiva de género en la planificación de la movilidad activa (Díaz y Rojas, 2017). Por su parte, Río de Janeiro y Ciudad de México aportaron experiencias vinculadas a la implementación y gestión de SBC, mientras que Santiago de Chile y Rosario fueron destacadas por el desarrollo de redes cicloviarias y la adaptación de estas políticas a distintos contextos urbanos. De este modo, el BID configuró un modelo regional que articuló infraestructura física, gestión pública, regulación, promoción cultural y SBC como componentes complementarios de una misma estrategia de movilidad sustentable.
El primer antecedente identificado en la construcción de este modelo fue el informe Biciciudades 2013, elaborado por el BID junto con la American University en el marco de la ICES. Este trabajo relevó infraestructura, políticas públicas y organizaciones vinculadas al ciclismo urbano en distintas ciudades latinoamericanas, destacando las brechas existentes y visibilizando experiencias consideradas exitosas (Baumann et al., 2013). A partir de este diagnóstico, el BID impulsó el espacio Biciciudades concebido como una plataforma regional de intercambio y difusión de conocimientos entre gobiernos, especialistas y organizaciones de la sociedad civil, promoviendo la circulación de buenas prácticas y su incorporación en las agendas urbanas de la región.
Posteriormente, publicaciones como Ciclo-inclusión en América Latina y el Caribe (Ríos et al., 2015), ¡A todo pedal! Guía para construir ciudades ciclo-inclusivas (Terraza et al., 2016) y la serie de manuales producidos junto a la Universidad de Los Andes (Colombia) en 2017 fueron ampliando y sistematizando los componentes del modelo. Estos documentos promovieron la incorporación de planes maestros de bicicleta, adecuación de marcos regulatorios, generación de capacidades institucionales, la incorporación del sector privado, el desarrollo de campañas de promoción de ciclismo urbano y la implementación de SBC. Además, enfatizaron en la necesidad de construir redes extensas, conectadas y de cobertura metropolitana, integradas al transporte público y conformadas por carriles exclusivos separados del tránsito motorizado mediante separadores físicos y criterios estandarizados de diseño. Para ello, sugirieron la planificación interjurisdiccional para garantizar condiciones adecuadas de seguridad, accesibilidad y conectividad para los usuarios (Terraza et al., 2016).
Asimismo, estos documentos difundieron experiencias consideradas ejemplares en distintos aspectos de la política ciclística (Rodríguez Porcel et al., 2017). En ese sentido, Bogotá continuó ocupando un lugar central por el desarrollo de su red de infraestructura y la promoción de la bicicleta como medio de transporte. A su vez, se destaca CABA como principal referencia argentina y una de las más influyentes de la región, difundiendo innovaciones en gestión, financiamiento e integración modal que fueron replicadas en la construcción de la RCAMM.
El último componente incorporado al modelo fue el de los SBC como propuesta para la reducción de gases de efecto invernadero y de integración de la bicicleta a la oferta de transporte público. La Guía para la estructuración de sistemas de bicicletas compartidas (Castellanos et al., 2019) sistematizó experiencias internacionales y latinoamericanas, ofreciendo lineamientos para el diseño, financiamiento y operación de estos sistemas, destacando al SBC de CABA y Río de Janeiro. Con ello, el BID completó una propuesta integral que no se limitaba a la construcción de infraestructura física, sino que articulaba intervenciones sobre el espacio urbano, instrumentos de gestión pública, marcos normativos y mecanismos de coordinación institucional.
En consecuencia, sostenemos que el BID desempeñó un papel central en la movilización regional de políticas públicas favorables a la ciclo-infraestructura, consolidando un modelo de referencia a través de asistencia técnica, financiamiento y cooperación urbana. Tal como señala el organismo, este modelo fue adaptado en diversas ciudades intermedias de la región, entre ellas Manaos, San Salvador de Bahía (Brasil), Santo Domingo (República Dominicana), Tegucigalpa (Honduras), Montevideo (Uruguay) y el AMM, caso que analizamos a continuación.
UNICIPIO y la traducción del modelo de ciclo-infraestructura del BID en el AMM
El AMM se localiza en el oasis norte de la provincia de Mendoza, es el cuarto aglomerado urbano más importante de la República Argentina y su población total alcanza al millón de habitantes, concentrando el 65% de la población provincial (CIPPEC, 2019). Comprende los espacios urbanos de los departamentos de la Ciudad de Mendoza1, Godoy Cruz, Guaymallén, Las Heras, Maipú y Luján de Cuyo (ver figura 2). Al igual que otras áreas metropolitanas latinoamericanas, en las últimas décadas experimentó procesos de expansión urbana dispersa, crecimiento de la motorización individual y consolidación de grandes corredores viales orientados al automóvil, generando problemas de congestión, fragmentación territorial y dependencia del transporte motorizado (Magallanes et al., 2024).
En este contexto, la planificación estratégica adquirió una creciente relevancia a partir de la sanción de la ley provincial n°8051 que transformó al Ordenamiento Territorial en política de estado, proceso que se consolidó con la publicación del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial en 2018 y los planes municipales publicados años siguientes. En ese marco, el Gobierno de Mendoza creó en 2016 al ente UNICIPIO, concebido como un experimento de gobernanza metropolitana orientado a fortalecer la coordinación entre municipios del AMM, incluyendo al municipio de Lavalle, y canalizar financiamiento para proyectos de desarrollo urbano sostenible. Su creación estuvo vinculada al Programa DAMI I, ejecutado por el gobierno nacional y financiado por el BID, y facilitó el ingreso del AMM a la ICES, consolidando al ente como el principal espacio institucional de articulación entre los gobiernos locales y el organismo internacional (Magallanes y Avila, 2022).
Sin embargo, UNICIPIO no constituyó una autoridad metropolitana con capacidad de gobierno sobre el conjunto del territorio. Surgió mediante un decreto impulsado por el gobierno provincial para promover la participación y alianzas entre municipios, bajo un esquema de adhesión voluntaria. Si bien puede firmar convenios y contratar servicios, su autonomía es relativa, ya que depende de la aprobación de los municipios y del gobierno provincial, y sus decisiones son meramente indicativas. Su débil institucionalización se expresa en la ausencia de presupuesto propio, la dependencia de financiamiento externo y la escasa representatividad derivada de que sus autoridades son designadas exclusivamente por el gobierno provincial. Estas características son relevantes para comprender la implementación de la RCAMM, ya que UNICIPIO fue promovido por el BID como instancia de coordinación metropolitana en el marco de la ICES, y actuó como el principal mediador local en la traducción del modelo regional de ciclo-infraestructura.
La construcción de esta red se desarrolló sobre un territorio con experiencias previas de infraestructura para bicicletas. Los primeros carriles exclusivos surgieron en Godoy Cruz desde 2011, a partir de la reconversión de antiguos terrenos ferroviarios en un parque lineal de 4.5 km que incorporó bicisendas y ciclovías recreativas. Esta iniciativa fue uno de los principales antecedentes provinciales y contribuyó a legitimar su incorporación en otros municipios del AMM. Por su parte, la Ciudad de Mendoza implementó en 2012 sus primeros carriles exclusivos sobre calles, aunque su diseño evidenció deficiencias técnicas en cuanto al ancho y la ubicación, generando conflictos con otros usuarios. En los años siguientes los demás municipios metropolitanos también comenzaron a incorporar carriles exclusivos, principalmente bicisendas en espacios públicos, aunque de manera fragmentada, sin coordinación metropolitana ni criterios técnicos compartidos, respondiendo más a una lógica recreativa que de movilidad cotidiana. Asimismo, entre 2014 y 2023 Godoy Cruz y Ciudad de Mendoza implementaron conjuntamente el programa En la bici, un experimento de SBC gratuito articulado con las ciclovías existentes (Ortiz y UNICIPIO, 2018).
Tal como muestra el relevamiento hecho para el Master Plan RCAMM, en el año 2018 ya existían 167.2 kilómetros (km) de carriles exclusivos para bicicletas municipales ya construidas o en obra, de los cuales 41.1 km se contabilizaban en Luján de Cuyo, 37.6 km en Maipú, 33.7 km en Ciudad de Mendoza, 18.4 km en Godoy Cruz, 17.7 km en Guaymallén, 12.4 km en Las Heras y 6.1 km en Lavalle. Esta infraestructura mostraba una marcada heterogeneidad, ya que algunos municipios privilegiaron bicisendas sobre las veredas y espacios verdes, mientras otros desarrollaron bicisendas sobre la calzada. También existían diferencias en los anchos de los carriles, los sistemas de segregación física, la señalización horizontal y vertical (ver figura 2), la semaforización y la provisión de estacionamientos para bicicletas (Ortiz y UNICIPIO, 2018).
Fue sobre este escenario donde comenzó el proceso de traducción del modelo políticas públicas de ciclo-infraestructura promovido por el BID. A partir del financiamiento DAMI II, UNICIPIO coordinó la elaboración del master plan RCAMM junto con representantes técnicos asignados por cada municipio del AMM, especialistas provinciales y del BID, y un consultor externo con experiencia en planificación cicloviaria en Rosario y CABA. En representación del BID participó la coautora del manual Mujeres y ciclismo urbano, basado en la experiencia de CABA, cuya trayectoria en programas de gobernanza metropolitana y movilidad sostenible en la región le otorgó un rol relevante en el diseño de la infraestructura, tal como expresó la directora de UNICIPIO: “las consultoras del BID lo que hicieron fue asesorarnos en todo lo que tenía que ver con la seguridad vial del ciclista y con las medidas estandarizadas a nivel internacional, con el tipo de pintura y con la traza” (comunicación personal, 30 de mayo de 2023).
Figura 2. Ciclovía municipal (izquierda) y Ciclovía estandarizada de UNICIPIO (derecha) en Ciudad de Mendoza. Fuente: fotografía propia, 2025.
El objetivo consistía en transformar un conjunto disperso de intervenciones locales en una red integrada de alcance metropolitano que permitiera consolidar a la bicicleta como alternativa de transporte urbano. La propuesta retomó varios de los componentes centrales difundidos por el BID en sus manuales y guías de ciclo-infraestructura. Su característica principal fue la construcción de una red continua e interconectada, la adopción de estándares comunes de diseño, la priorización de corredores estratégicos para desplazamientos cotidianos, la incorporación de estacionamientos para bicicletas, el fortalecimiento de mecanismos de coordinación intermunicipal y la integración con otras políticas de movilidad sostenible comprendidas en el Plan Integral de Movilidad del AMM.
Tal como planteó el consultor, el trazado de la red tuvo como criterio general “lograr un balance geográfico, una cobertura de zonas de mayor densidad, un buen acercamiento a los principales destinos de las zonas más pobladas. El enfoque siempre fue hacia una movilidad de usos cotidianos y no necesariamente recreativo” (comunicación personal, 30 de noviembre de 2023). En ese sentido, en la traducción local estableció un criterio propio diseñando ciclovías/bicisendas cada 400 metros buscando garantizar la proximidad de la infraestructura a las áreas urbanizadas y consolidar una red accesible para la población.
El resultado de este proceso fue un master plan que proyectaba inicialmente una red de 223.5 km, organizada en dos etapas sucesivas de ejecución. Una de sus principales innovaciones consistía en priorizar las conexiones intermunicipales, entendidas como elementos fundamentales para construir una red verdaderamente metropolitana. Sin embargo, la implementación efectiva presentó diferencias significativas respecto a la planificación original, tal como mostramos a continuación.
La traducción fragmentada de la RCAMM realmente existente
Las obras de la RCAMM se ejecutaron recién entre 2021 y 2023 y durante ese período el proyecto fue reformulado en distintas oportunidades. La red proyectada inicialmente fue reducida primero a aproximadamente 110 km y finalmente las autoridades provinciales informaron la construcción de sólo 70 km mediante financiamiento DAMI. Paralelamente, algunos municipios desarrollaron nuevas ciclovías en este período, comprendidas por fuera de los corredores previstos en el master plan, especialmente en los casos de Godoy Cruz y Luján de Cuyo.
El relevamiento de campo realizado entre octubre y diciembre de 2025 permitió construir el mapa de la RCAMM realmente existente (ver figura 3), presentando en color amarillo y las ciclovías/bicisendas existentes al año 2018 presentadas en el plan maestro, y en naranja las ciclovías/bicisendas construidas en cada municipio en el período 2018-2025.
Este trabajo también permitió identificar diferencias entre la red proyectada y la infraestructura realmente existente. Los principales desajustes se observan en aquellos corredores que requerían coordinación interjurisdiccional. Varias de las conexiones previstas para articular municipios fueron ejecutadas de manera parcial o directamente no llegaron a construirse. En ese sentido, la implementación de la RCAMM constituye una expresión de lo que denominamos traducción metropolitana fragmentada, entendida como un proceso en el que las fronteras institucionales reconfiguran las políticas movilizadas durante su territorialización.
El mapa de la figura 4 toma como caso testigo a las ciclovías/bicisendas existentes en Ciudad de Mendoza y las conexiones con Guaymallén y Godoy Cruz, donde se observa la persistencia de interrupciones y discontinuidades producto de conflictos de intereses y desacuerdos políticos entre gestores municipales. Las líneas azules muestran las ciclovías/bicisendas que se proyectaban en el master plan y que no se terminaron construyendo, revelando una marcada desconexión y falta de criterios común que genera mayor peligrosidad para usuarios que acceden al centro urbano por estos corredores.
Figura 4. Mapa de ciclovías proyectadas no construidas en la conexión Ciudad de Mendoza-Guaymallén y Ciudad-Godoy Cruz, 2025. Fuente: Elaboración propia.
La concentración de tramos inconclusos (líneas azules en el mapa) en corredores este-oeste estratégicos para la movilidad metropolitana refleja una traducción metropolitana fragmentada, en la que las fronteras institucionales entre Ciudad de Mendoza y Guaymallén obstaculizaron la coordinación requerida para su materialización.
Estas diferencias no implicaron un abandono completo de los lineamientos promovidos por el BID. Por el contrario, durante la implementación se incorporaron componentes del modelo vinculados al diseño de la infraestructura. En este sentido, se homogeneizó el color de los carriles construidos por UNICIPIO, se estandarizó la señalización vertical y horizontal y se incorporaron segregadores adaptados al ancho y jerarquía de las calles. La mayoría se construyó con un ancho de 2 metros, aunque en algunos casos fue reducido por conflictos con otros usuarios. También se incorporaron 730 bicicleteros en edificios y espacios públicos, pero sin sistemas de seguridad asociados.
Otro de los aportes más importantes fue la implementación progresiva del SBC que, si bien entre 2014-2023 existió el programa En la bici, desarrollado únicamente entre Ciudad de Mendoza y Godoy Cruz, en el año 2023 lanzó el programa BiciTRAN como propuesta superadora que buscó fortalecer la intermodalidad del transporte metropolitano. Estas bicicletas son gestionadas por el Gobierno de Mendoza, suministradas por la empresa Smod y desde comienzos de 2026 cuentan con auspicio del banco Supervielle (ver figura 5), siguiendo con la propuesta de asociación público-privada que sugiere el manual del BID. Desde su lanzamiento en agosto de 2023, el servicio experimentó una expansión progresiva; según datos de la aplicación BiciTRAN, para agosto de 2025 contaba con 550 bicicletas distribuidas en 88 estaciones: 29 en Ciudad de Mendoza, 27 en Godoy Cruz, 18 en Guaymallén, 10 en Luján de Cuyo, 4 en Las Heras, ninguna en Maipú y Lavalle.
Figura 5. Rodados de BiciTRAN (izquierda) y contador de bicicletas (derecha) en Ciudad de Mendoza. Fuente: fotografía propia, 2025.
También adoptó aspectos del modelo vinculados a la adecuación de los marcos normativos, estableciendo disposiciones para el reconocimiento de la bicicleta como vehículo y la priorización de la movilidad activa. Se modificó el artículo 44 de la ley provincial nº 9024 para exigir el uso de casco homologado y luces para bicicletas o vehículos sin motor, aunque su aplicación y control fueron limitados. También se elaboró el Manual del ciclista urbano, donde sistematizaron criterios de circulación, articulándose con la normativa provincial de seguridad vial vigente. Algunos municipios desarrollaron programas de promoción del uso de la bicicleta con la celebración del Día de la bicicleta en Ciudad de Mendoza y el programa Al trabajo en bici en Godoy Cruz. Por último, ambos municipios incorporaron sistemas de monitoreo y conteo de bicicletas en ciclovías para generar estadísticas sobre de uso (ver figura 5), tal como recomendaban los manuales y el consultor.
En conjunto, la experiencia del AMM evidencia una incorporación significativa de los instrumentos promovidos por el BID adaptados a la escala local. No obstante, las diferencias entre la red proyectada y la ejecutada, especialmente en los corredores intermunicipales, revelan tensiones entre la planificación metropolitana y la implementación municipal, así como las limitaciones de UNICIPIO para consolidar una gobernanza metropolitana efectiva.
Reflexiones finales
Las políticas de movilidad sostenible y la expansión de la ciclo-infraestructura en América Latina forman parte de procesos de movilidad de políticas urbanas. En ellos, organismos internacionales, redes de ciudades y gobiernos locales participan en la circulación y territorialización de modelos que no viajan como paquetes cerrados, sino como ensamblajes abiertos reinterpretados según las capacidades institucionales, relaciones de poder y condiciones materiales de cada contexto.
El trabajo mostró que el BID desempeñó un rol central en la construcción de un modelo latinoamericano de políticas públicas de ciclo-infraestructura, articulando financiamiento, producción de conocimiento experto y difusión regional de mejores prácticas. A diferencia de otros procesos históricos de circulación de políticas predominantemente en dirección norte-sur, el banco promovió la circulación sur-sur de políticas urbanas, ensamblando experiencias regionales exitosas desarrolladas en ciudades como Bogotá, CABA, entre otras. A partir de estas experiencias, el BID ensambló y consolidó un modelo estandarizado de políticas públicas para la movilidad ciclista que incorporó lineamientos sobre infraestructura, gestión pública, coordinación interjurisdiccional y regulación urbana. De este modo, el organismo no sólo financió obras, sino que también contribuyó a definir cómo las ciudades deben planificar e implementar la ciclo-infraestructura, incorporando el enfoque metropolitano.
La experiencia del AMM evidencia que la traducción de estos modelos depende de arreglos institucionales y políticos específicos. Proponemos comprender este proceso como una traducción metropolitana fragmentada, donde las fronteras institucionales reconfiguraron las políticas movilizadas durante su territorialización. En este caso, aunque UNICIPIO buscó articular municipios, canalizar financiamiento y coordinar instrumentos comunes de planificación, su coordinación efectiva sobre el territorio metropolitano estuvo limitada por su débil institucionalización, la ausencia de capacidades vinculantes y la dependencia de acuerdos voluntarios. En consecuencia, persistieron prioridades diferenciadas de cada municipio, discontinuidades en la red y conflictos interjurisdiccionales.
Si bien la traducción local del modelo incorporó aspectos centrales promovidos por el BID -como la estandarización de criterios de diseño de la infraestructura física, la planificación de una red integrada a políticas más amplias de movilidad, la incorporación de SBC, manuales para ciclistas y adecuación normativa-, su implementación fue parcial y desigual. Durante los años transcurridos entre la presentación del master plan y su efectiva ejecución, la política perdió progresivamente algunos de sus componentes. La reducción de kilómetros proyectados, la discontinuidad de corredores estratégicos, el encarecimiento del presupuesto y la priorización fragmentada realizada por cada municipio debilitaron la mirada integral e interjurisdiccional inicialmente planteada.
De este modo, la RCAMM realmente existente constituye una expresión de traducción metropolitana fragmentada, en la que las políticas movilizadas son adaptadas, negociadas y reformuladas en función de las capacidades institucionales, disputas territoriales y condicionamientos políticos presentes en cada escala de gobierno. Será motivo de futuras investigaciones profundizar en los usos, las formas de apropiación y valoraciones tienen los/as ciclistas de la infraestructura implementada.