El ordenamiento territorial como componente estratégico en la gestión integral del hábitat

Todo territorio expresa una relación geo-eco-antrópica multidimensional, y su configuración se entiende como marco de posibilidad concreta de esta relación por “distintos grupos sociales como consecuencia de la puesta en práctica de su territorialidad o del ejercicio de sus poderes de apropiación, uso y determinación sobre un espacio ejercido por las instituciones dominantes” (Capel, 2016, p. 3). Esta dimensión geo-eco-antrópica hace referencia al territorio como un espacio socialmente construido, cuyas fronteras van siendo definidas por los procesos de transformación e intervención de los diferentes actores sociales en él. No existe así noción territorial sin la consideración de esta relacionalidad y de las estructuras de poder que la sostienen, por lo cual no puede ser omitida su consideración a la hora de intervenir.

Por su parte, el ordenamiento territorial puede ser comprendido como un procedimiento administrativo, técnico y político de toma de decisiones que el Estado asume, en articulación con los demás actores (mercado y sociedad civil), en vistas a acompañar una ocupación ordenada y un uso sostenible del territorio, contribuyendo con ello a la concreción del desarrollo deseado. Las leyes y planes de ordenamiento territorial son los instrumentos habituales donde se plasman estas intenciones, caracterizándose por la implementación de componentes estratégicos y flexibles a partir del reconocimiento integral de la base físico-social-productiva estructural del territorio en cuestión. Esta base físico-social-productiva-ambiental junto a la participación actoral resultan así los componentes de soporte y manifiestan los límites de legitimación de la flexibilidad, al reconocer y validar las diferencias geográficas, institucionales, económicas, sociales, étnicas y culturales del país, como fundamento de la unidad e identidad nacional, la convivencia pacífica y la dignidad humana (Montes Lira, 2001).

Frente a esta concepción y bajo una noción integral del hábitat que supera la simple concepción instrumental y física de vivienda, “la política habitacional resulta un componente elemental de la política urbana (y por ende territorial), porque su orientación y ejecución es tan relevante en tanto puede –nada menos– aportar al ordenamiento, o al desorden urbano, con distintas consecuencias espaciales, sociales y ambientales” (Gargantini y Pedrotti, 2018, p. 323).

Schteingart (1989, p. 9) da cuenta de que puede visualizarse como una relación articulada “de ida y vuelta”, porque la naturaleza de la vivienda requiere vincularse con otros bienes y servicios de la ciudad y del territorio para su adecuado funcionamiento y, a su vez, los espacios habitacionales “inciden de manera decisiva en la conformación de la estructura urbana y territorial”. La consideración de esta relación articulada entre ordenamiento territorial y política habitacional es clave así en todo proceso de gestión integral del hábitat, de allí la necesidad de aportar estudios críticos que nutran este vínculo y lo potencien.

Sin embargo, más allá de los avances y acuerdos conceptuales en la materia, las políticas habitacionales se han desarrollado históricamente a partir de un modelo de gestión tradicional, circunscripto a la producción de meras obras físicas (viviendas) y no como procesos complejos necesitados de un abordaje integral coherente con la noción de hábitat. Bajo esta concepción y operativización reductiva, el planeamiento urbano, territorial y ambiental ha sido sistemáticamente excluido, reproduciendo modelos extensivos, segregantes e insostenibles de nuestras urbes.

Frente a este contexto y los déficits mencionados, el impulso dado a nivel nacional a las políticas de desarrollo territorial en el último trienio a partir de la institucionalización del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, resulta promisorio en lo que respecta a esta interrelación necesaria de impulsar entre vivienda-territorio-ciudad. En esta incipiente apuesta, la promoción del desarrollo y sanción de legislaciones provinciales de ordenamiento territorial aparecen como instrumentos claves. De allí la importancia del estudio no solo de las producciones legislativas alcanzadas, sino particularmente de los procesos conducentes a su definición y futura sanción.

Bajo este andamiaje conceptual y contextual este artículo pretende analizar, desde un enfoque crítico y reuniendo aportes de diferentes referentes en la materia, los avances y aspectos aún no considerados en la Ley de ordenamiento territorial de la provincia de Santa Fe, a fin de avanzar hacia una política integral del hábitat en la provincia y sus gobiernos locales con potencialidades de transformarse en referencia para el resto del país.

Avances nacionales en la promoción del desarrollo territorial y el hábitat

El ordenamiento territorial, “como especialidad y forma de la planificación que centra su atención en la gestión y coordinación institucional, en la participación social y en la concertación entre actores con intereses distintos” (Juarez, 2011, p. 7), si bien surge en Europa en los años 50, en América Latina su historia es más reciente.

Particularmente en Argentina, el primer antecedente de alcance provincial fue la Ley de ordenamiento territorial y uso del suelo de la provincia de Buenos Aires en el año 1977 (Ley Nº 8912), modificada por decreto en los años 1983 y 1987 (Ley Nº 10.128/83 y Decreto Nº 3398/87) y ampliamente debatida por estar su foco solo en lo urbano. Por su parte, la Constitución de 1949 y subsiguientes establecen en sus principios el derecho universal al “acceso a la vivienda digna”.

Ya en los años 80, adquieren importancia los temas relacionados al ambiente y el ordenamiento territorial remarca zonificaciones de usos del suelo ante la necesidad de conservar, recuperar y/o revalorizar el patrimonio histórico-cultural y natural, perspectiva aún hoy en vigencia. Administrativamente, se generan nuevas estructuras y oficinas para atender a este tema, pero sin abordarla como una política integral y sistémica, sin llegar a resolver la necesidad de concurrencia o articulación de planes ambientales, socioeconómicos y urbanísticos.

Si bien la Constitución de la CABA (1996) en su artículo 27 instaura una política de planeamiento y gestión del ambiente urbano integrada a las políticas de desarrollo económico, social y cultural, la década de los 90 incorpora la planificación estratégica bajo una lógica de organización y funcionamiento empresarial. El enfoque sectorial se mantiene, aunque se incorpora la visión de otros actores (particularmente privados), los grupos técnicos históricos en el Estado sufren cierta exclusión ante la contratación de equipos de consultoría externos y no terminan de reconocerse las distinciones (aún con necesidades de articularse y complementarse) entre planificación estratégica, planificación ambiental y ordenamiento territorial.

Será a partir del año 2000 cuando comienza a tomar fuerza la idea del ordenamiento territorial como instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido en términos de política plurisectorial, horizontal, integral.

Esta forma de hacer planificación explícita o implícitamente lleva la idea de regular u organizar el uso, ocupación y transformación del territorio con fines de su aprovechamiento óptimo. Se asocia al uso sustentable de los recursos naturales en estrecha correspondencia con patrones adecuados de distribución de asentamientos y de actividades económicas y busca cohesión social y territorial (Ordenamiento territorial en Argentina, 2008, pp. 3-4).

Muestra de ello y germen del actual Ministerio serán los esfuerzos en esta etapa por fortalecer el desarrollo institucional federal de las temáticas urbano-ambientales conducentes a la construcción del Plan Estratégico Territorial, desde cuya génesis (2008) se concibió como un instrumento de planificación para guiar el despliegue de la inversión pública y privada y ordenar el territorio. Comprendido como proceso continuo y en constante retroalimentación, permitió la incorporación progresiva de los aprendizajes producidos tras la evaluación del impacto de las diferentes intervenciones territoriales, así como de los objetivos y prioridades pautados por las agendas y reuniones internacionales en la materia (ODS, Marco de Sendai, Nueva Agenda Urbana, etc.).

Independientemente de estos avances conceptuales y tal como ya se ha explicitado, han sido constantes en el país la atomización de áreas administrativas vinculadas al manejo territorial por nivel estatal, así como la falta de articulación, superposición y hasta contradicción de atribuciones y decisiones territoriales entre niveles estatales (nación, provincia y municipios). Junto con ello la política habitacional tuvo escasa relación con las políticas territoriales, y la política de suelo nunca constituyó una línea priorizada reconocida como estratégica en la consecución de un hábitat digno. En concomitancia con ello nuestras ciudades resultan la expresión de la no planificación territorial.

Ante estas ausencias, el anuncio de la creación del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat fue celebrado. La institucionalización en el mismo del Programa de Planificación y Ordenamiento territorial postuló

servir a un desarrollo sostenible, integrado e inclusivo, precisa de la coordinación y articulación institucional de las estrategias nacionales, provinciales y locales de planificación territorial (…) y promover procesos de planificación territorial integrales para las ciudades, sus periurbanos productivos y las áreas no urbanizadas con funciones ambientales y/o productivas, con foco en fortalecerlas capacidades estatales de gestión del suelo. (Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, s.f.)

Es en este marco contextual que desde los ámbitos nacionales comienzan a promoverse propuestas de desarrollo y sanción de legislaciones provinciales (y nacional de manera abarcativa) en desarrollo territorial, como instrumento estratégico para conducir los procesos de urbanización. A la fecha, a nivel nacional, cuatro provincias –Buenos Aires, Mendoza, La Rioja y Jujuy– y CABA poseen Ley de ordenamiento territorial sancionada, y ocho se encuentran debatiéndola: Misiones, Formosa, Chaco, Tucumán, Catamarca, San Juan, La Pampa y Santa Fe (Fig. 1).

Figura 1
Proyectos de Ley de ordenamiento territorial.
Fuente: Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat (2020).

Por su parte, el Plan Nacional de suelo urbano se anunció a partir de declarar que una política de hábitat virtuosa debe ir acompañada de una adecuada gestión del suelo. Para ello, la generación de suelo urbano producido por el Estado resulta fundamental, como base sobre la cual promover soluciones habitacionales.

El Plan busca vincular la política de suelo con el desarrollo territorial y contempla la regulación del mercado del suelo de las distintas localidades. (Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat a, s.f.).

Ahora bien, las políticas territoriales y urbanas se encuentran estrechamente vinculadas a los gobiernos locales o municipales, dado que este nivel del Estado es el que posee competencias centrales para intervenir de manera directa sobre los asuntos urbanos que afectan su ámbito territorial. Más allá de los avances necesarios que deben darse a nivel nacional y provincial, existe la necesidad de los municipios de superar el rol de meros implementadores o simples espectadores de agendas y políticas diseñadas centralizadamente, armonizando derechos individuales con los colectivos, a partir de regulación de propiedad privada (potestad jurídica otorgada).

En este sentido, y ante la falta de capacidades existentes en los niveles locales, la capacitación y asistencia técnica es una herramienta que también se ha puesto a disposición para “fortalecer las competencias de gobiernos municipales y provinciales, y promover procesos de planificación territorial integrales, sostenibles e inclusivos” (Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat a, s.f.)

Ley de ordenamiento territorial para la provincia de Santa Fe: componentes y proceso de definición

En el caso de la provincia de Santa Fe, donde se encuentran en desarrollo los procesos enunciados en el punto anterior, se presentaron hace una década dos proyectos de Ley de hábitat en la Legislatura santafesina a la luz de la experiencia de la Ley de acceso justo al hábitat de la provincia de Buenos Aires. Los mismos fueron intensamente discutidos, luego resistidos por algunos sectores perdiendo finalmente estado parlamentario. Posteriormente, fueron actualizados y presentados en 2020, esta vez paralelamente a otras cinco iniciativas que integraban problemáticas íntimamente relacionadas: el ordenamiento territorial, la sustentabilidad ambiental y el tratamiento de las áreas periurbanas.

En un valorable trabajo consensuado de los distintos bloques que conforman la Comisión de Vivienda y Urbanismo de la Cámara de Diputadas y Diputados de la Provincia de Santa Fe, con un enfoque sistémico del territorio, se llegó a fines de 2021 a un único texto que viene a satisfacer una necesidad muy sentida de promoción, articulación y acompañamiento del estado provincial en el diseño y puesta en marcha de planes integrales de ordenamiento territorial locales y regionales: por un lado, hacia el interior santafesino, en las localidades medianas y pequeñas (que son amplia mayoría) y por otro, hacia el nivel nacional, aportando (junto con otras provincias en el mismo proceso) a la esperada nueva ley nacional, aún ausente.

El proyecto actual (disponible en Comisión de Vivienda y Urbanismo de la Cámara de Diputadas/os de la provincia de Santa Fe, 2022), aún en discusión, se estructura en torno a seis capítulos (Fig. 2): Disposiciones generales; Derechos y deberes territoriales; Clasificación del suelo; Instrumentos de gestión del territorio y el hábitat; Régimen institucional.; Régimen de control, sanciones y disposiciones finales y dos Anexos: Contenidos de los instrumentos de gestión del territorio y el hábitat y Contenidos mínimos de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) para Municipios y Comunas.

Figura 2
Estructura del proyecto de Ley de ordenamiento territorial.
Fuente: Elaboración propia (2022).

El mismo, además de crear el Sistema Provincial de Ordenamiento Territorial (SIPOT), precisa objetivos y principios, habilita instrumentos tributarios y urbanísticos (de planificación del territorio; de regulación e intervención; de acceso al hábitat; de cuidado del ambiente, el paisaje y el patrimonio, y de ordenamiento rural y periurbano), fortalece especialmente capacidades de los gobiernos locales y otorga al gobierno provincial ese rol promotor, articulador y de acompañamiento de las acciones comunales y municipales. Reconoce responsabilidades concurrentes, fundamentalmente a través de la creación del Fondo Provincial de Ordenamiento Territorial y del Programa de Fortalecimiento de gobiernos locales, en donde incorpora a los colegios profesionales entre las capacidades a articular.

El proyecto se fundamenta y estructura en base a cuatro principios generales: el territorio como bien común; la función ecológica y social de la propiedad; el derecho a la ciudad y el territorio como DDHH; y la redistribución equitativa de los costos y beneficios del desarrollo urbano.

Clasifica al suelo en tres categorías: rural, urbano y de preservación. Fija derechos y deberes territoriales de todos los habitantes de la provincia y en especial de los propietarios de suelo.

Junto con ello recupera y mejora la gestión del Comité Interministerial de Ordenamiento Territorial (CIOT) anterior, creado por Decreto 638/14 y modificado por Decreto 5605/16, identificando fondos y líneas de capacitación para los equipos locales y formalizando el acompañamiento del gobierno provincial a las estrategias locales. Crea además el Consejo de Ordenamiento Territorial destinado al tratamiento de temas específicos, formado por representantes del gobierno provincial, de gobiernos locales y de entidades intermedias; así como el Registro Provincial de POT.

Establece un régimen de control, sanciones y disposiciones complementarias finales otorgándole autoridad a los gobiernos locales, previo sumario administrativo, para sancionar a cualquiera de las partes intervinientes en el hecho, por acción u omisión. Haciendo también responsables a los funcionarios públicos que, por acción u omisión, sean partícipes de los hechos. Declara nulos todos los actos administrativos que no se encuadren en los fines, objetivos e instrumentos previstos por esta ley.

El régimen de sanciones es de aplicación gradual y comprende: apercibimiento, multa, penalización de las obras o actividades, clausura, inhabilitación y/o decomiso de materiales. Para su ejecución considera: gravedad de la infracción, del daño causado a los bienes jurídicos protegidos, la importancia del proyecto y la conducta precedente del infractor.

En su proceso de definición se han realizado acciones de difusión, consulta y debate con distintos actores: representantes y funcionarios de gobiernos locales, expertos en las diversas temáticas que abarca, sectores académicos, organizaciones sociales, etc., a fin de alcanzar un imprescindible consenso para su efectiva aplicación.

Entre ellos se destacan la Jornada virtual Hacia una Ley santafesina de hábitat (Universidad Católica de Santa Fe y AVE-CEVE, 2021, 1° de junio) y la Jornada Debate: Proyecto de Ley sobre el sistema provincial de ordenamiento territorial (Cámara de Diputadas/os de la Provincia de Santa Fe, 2021, 1° de diciembre).

Figura 3
Instrumentos contemplados en el proyecto de Ley de ordenamiento territorial.
Fuente: Elaboración propia (2022)

Con respecto a los instrumentos, detallados en el Anexo I y destinados a facilitar el ordenamiento y la gestión del territorio, no solo provincial sino también municipal y comunal, destacamos, entre las 6 categorías y en función de los objetivos del artículo, los de acceso al hábitat (Fig. 3), el sistema consensuado los define expresamente como aquellos que permiten abordar los procesos de segregación sociourbana, anticipándose o remediando situaciones ya consolidadas y los clasifica al desarrollarlos en tres grupos. El primero se encuentra relacionado a los instrumentos de mejora barrial, a partir de la identificación de zonas y proyectos de integración articulados con la Ley 27453 de Integración sociourbana de barrios populares. El segundo agrupa los de acceso al suelo y la vivienda, donde se incluye a los consorcios de urbanización para la integración sociourbana, la gestión asociada de acceso al suelo y a la vivienda, y los bancos de tierras. El tercero por su parte, hace referencia a los instrumentos de financiamiento y desarrollo de fondos locales de integración sociourbana.

Es interesante remarcar además que todos los instrumentos incluidos como de regulación e intervención en el presente proyecto, ya estaban reconocidos en los proyectos anteriores de leyes de hábitat santafesinos y, de hecho, varios de ellos han sido puestos en marcha por algunos gobiernos locales, a través de sus ordenanzas, en paralelo a esa etapa parlamentaria (convenios urbanísticos, indicadores de edificabilidad diferenciales, sobretasas, contribución por mejoras y /o participaciones en la valorización inmobiliaria). Sí es novedoso para la legislación provincial la integración de los instrumentos de cuidado del ambiente, del paisaje y el patrimonio en este proyecto: no solo reconociendo la protección ambiental de los recursos naturales y paisajísticos sino también del patrimonio cultural y construido, a través de inventarios, evaluaciones ambientales, auditorías, identificación de áreas y definición de planes de manejo de áreas protegidas y de infraestructuras verdes.

Otro avance para destacar es el reconocimiento de los territorios periurbanos y rurales, incorporándolos desde el principio en la clasificación del suelo y detallando más adelante una serie de instrumentos para su ordenamiento, tales como: regulación de sus usos, del parcelamiento y subdivisión, de las condiciones para sus edificaciones, definición de los planes especiales de periurbanos (PEP) y de parques agrarios y agroalimentarios. Sin embargo, la complejidad de las áreas periurbanas santafesinas, rodeadas de suelo fértil y costoso, hace vislumbrar que más allá de los aspectos generales incorporados al presente proyecto será necesaria en el futuro una legislación específica.

De esta manera, el texto analizado del proyecto no solo confirma la visión integral necesaria para encarar las políticas habitacionales desde un enfoque de derechos, sino la integración de instrumentos físicos (urbanos y arquitectónicos), sociales, económicos, legales y ambientales requerida para su atención como bien social.

Reflexiones finales: avances y aportes críticos para una gestión integral del hábitat a nivel provincial

Todo aporte en pos de mejorar la relación articulada entre ordenamiento territorial y política habitacional es fundamental en el avance hacia una gestión integral del hábitat. La futura promulgación de la Ley de sistema de ordenamiento territorial para la provincia de Santa Fe constituye un aporte a la implementación en territorio de las políticas habitacionales de esta naturaleza, en tanto colabora y facilita la definición de andamiajes normativos consensuados a nivel provincial, fundamentales para sentar las bases de marcos locales integrales donde contextualizar los proyectos y planes específicos que se decidan poner en marcha en las ciudades. El mismo habilita además herramientas tributarias y urbanísticas que aportarán principalmente al ordenamiento y al financiamiento propio de acciones locales.

El esfuerzo por compatibilizar los marcos territoriales con leyes ambientales, unificando criterios e integrando normativas (armonía legislativa), así como la ampliación de la noción territorial a ámbitos periurbanos y rurales por sobre las estructuras meramente urbanas, resulta un factor destacado.

Junto con ello, el fuerte énfasis y protagonismo otorgado a los municipios (especialmente los medianos y pequeños) en el manejo territorial así como el objetivo explícito de “fortalecer las capacidades de los gobiernos locales para avanzar en nuevos modelos de desarrollo urbano de mayor compacidad, que hagan un uso más eficiente y racional del recurso suelo y de los fondos públicos”, resultan rasgos distintivos del Sistema, y pueden llegar a constituir los grandes aportes de la provincia al proceso que se impulsa a nivel nacional en la materia.

De igual manera, el largo proceso de discusión y consenso entre diferentes vertientes políticas y lógicas actorales constituye otro gran aporte de Santa Fe en la promoción de procesos de discusión de horizontes territoriales, por sobre los resultados inmediatistas de contar con leyes de ordenamiento provincial que parece primar en el actual contexto sociopolítico.

Sin embargo, el proyecto tiene algunos déficits en relación al hábitat, a partir de los cuales resulta necesario sugerir las siguientes consideraciones.

En primer lugar y partiendo de reconocer el rol estratégico que en materia habitacional cumplen los gobiernos locales, será necesario e importante pautar los modos y procesos bajo los cuales deben definirse los planes municipales que se diseñen a partir de este marco provincial, dado que no solo importan los resultados sino básicamente los procesos interactorales e integrales que se impulsen a la hora de avanzar en la dirección declarada. En este sentido, el acompañamiento técnico y de recursos que la provincia debe garantizar a los municipios y comunas no solo deberá ser técnico sino de provisión o disposición compartida de soportes, generalmente inexistentes o deficitarios en marcos de inframunicipalismo como el que caracteriza a la provincia. El contar con soportes informacionales, de asistencia técnica especializada, catastrales y tributarios multifinalitarios, integrados, digitalizados, georreferenciados, dinámicos y actualizados será fundamental para que los resultados deseados en una política territorial y habitacional integral puedan alcanzarse.

Junto con estas consideraciones, el Sistema de Ordenamiento Territorial debiera integrar la dimensión metropolitana y regional a fin de propiciar abordajes abarcativos, frente a la recurrencia de planes urbano-habitacionales sectoriales que omiten estas variables.

A nivel de principios, la noción de interseccionalidad debiera incluirse explícitamente, a fin de evidenciar el pleno reconocimiento y validación de diferentes formas de habitar, de ocupación del territorio, de modalidades habitacionales y de producción habitacional, haciendo énfasis en la producción social del hábitat.

A nivel operativo, será clave no solo favorecer la transferencia e implementación de nuevos instrumentos y herramientas sino garantizar la adhesión a los principios redistributivos que los sustentan, sin los cuales todo instrumento puede también ser utilizado para consolidar modelos inequitativos. La atención a los soportes organizacionales y a las condiciones y capacidades de definición (diseño), sanción-implementación (gestión) y monitoreo (control) de dichos instrumentos deberá ser de especial prioridad, dado que es en estos procesos donde se juega la eficacia de los mismos y no solo en su mera existencia.

De igual manera, será interesante apostar por un sistema o subsistema de hábitat provincial (al modo del educativo o del de salud vigentes), que no solamente favorezca la planificación de acciones integradas, tanto a nivel local como micro regional, sino que permita llevar registros a nivel provincial de los equipos de trabajo y sus modalidades, los procesos implementados y los resultados alcanzados en las distintas localidades, a los fines de poder desarrollar estadísticas y bancos de experiencias de atención a la problemática, y con ellas alimentar futuras programaciones.

Por todo ello es de esperar que, de la misma manera que se proyecta una ley específica para el tratamiento de los espacios periurbanos posterior a esta de ordenamiento territorial, sea necesario definir otra para las cuestiones de hábitat que esclarezca y desarrolle algunos aspectos específicos que en materia de gestión integral del hábitat el presente proyecto no alcanza a abarcar, y que logre incorporar con énfasis los aportes arriba identificados.

Referencias bibliográficas

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Notas de autor

Información adicional

CÓMO CITAR: Gargantini, D. M. y Martinez, M. M. C. (2022). El ordenamiento territorial como elemento clave en la gestión integral de hábitat. A&P Continuidad, 9(16), doi: https://doi.org/10.35305/23626097v9i16.366

Enlace alternativo

https://www.ayp.fapyd.unr.edu.ar/index.php/ayp/article/view/366 (html)