Introducción

El pasado 6 de diciembre de 2018 se aprobaron en la Legislatura de Buenos Aires los nuevos Códigos Urbanístico y de Edificación marcando el final de una forma de construir ciudad en Buenos Aires. Entre las modificaciones incluidas por el nuevo código (Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2018) se cambiaron los criterios de zonificación y se buscó eliminar “el lenguaje imbrincado [sic] y sus crípticas fórmulas de cálculo (FOT, FOS y Tangente) que hacían necesaria la interpretación mediada por profesionales, excluyendo a los vecinos y otros actores interesados”.

La idea de incorporar un FOT como instrumento de planificación databa de finales de la década de 1960 cuando había sido propuesta por la Dirección del Plan Regulador ya que, de acuerdo a las investigaciones realizadas desde 1958 para la confección del Plan Director, los reglamentos vigentes hasta ese momento posibilitaban la construcción en altura de un promedio aproximado de cinco veces la superficie del lote, sin existir una previsión máxima de población que pudiera alojarse en la Capital Federal. Esta situación había promovido en algunos sectores tanto la saturación de habitantes como el déficit de equipamientos y la especulación inmobiliaria. Con la introducción del FOT, se buscaba regular los volúmenes edificables pero también controlar la densidad de población estableciendo un valor promedio que era inferior al propuesto por el Código de Edificación vigente en ese momento.

En 1971, la utilidad del FOT había sido evaluada por una Comisión Asesora Honoraria designada por la Intendencia de la ciudad de Buenos Aires e integrada por expertos sobre el tema según los distintos ámbitos de actuación. Las facultades de Arquitectura e Ingeniera de la Universidad de Buenos Aires, la Asociación Amigos de la Ciudad, el Centro Argentino de Ingenieros (CAI), la Sociedad Argentina de Planificación y la Sociedad Central de Arquitectos (SCA) se manifestaron a favor del planteo. Por su parte, la Cámara Argentina de la Construcción (CAC) y la Asociación de Empresarios de la Vivienda (AEV) se expidieron en contra. En respuesta a este debate, la SCA organizó una mesa redonda para discutir la factibilidad de utilizar este nuevo instrumento de planificación convocando a expertos involucrados en la construcción de la ciudad, desde la administración pública, la academia y el mercado, y posteriormente publicó los diferentes enfoques en su revista.

Durante enero de 1973, luego de un largo debate, con la idea de FOT incorporada, el Consejo de Planificación Urbana de la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires presentó al intendente a cargo, Saturnino Montero Ruiz, un Código de Planificación Urbana (CPU) en donde se proponía un tope de 4.500.000 de habitantes para la ciudad y 23 m2/hab. de usos generales dentro del área amanzanada. Se planteaba mejorar el tejido urbano residencial ampliando el espacio libre de manzana, suprimiendo los “pozos de aire y luz” y reduciendo la relación entre volumen edificable y superficie de terreno. Asimismo, se fijaban relaciones de altura y separación de parámetros con respecto al eje de la calle y divisorias laterales de parcelas que permitieran un ángulo permeable para el ingreso de luz en los distritos de alta densidad. En relación con la normativa vigente hasta el momento, se proponía: garantizar sectores destinados a equipamientos (inclusive en zonas industriales), moderar el valor de la tierra, y prevenir obras activas para mejorar los índices de espacios parquizados (MCBA, 1973). Sin embargo, esta propuesta no fue aceptada.

En 1977 se promulgó un CPU diferente del proyectado en 1973 que incluía un “Plan de autopistas” y la modificación del valor promedio del FOT así como también cambios en su implementación en tanto instrumento para evaluar la relación entre lote, zona, densidad de población, equipamientos del área (MCBA, 1977). Su utilización quedó circunscripta a controlar metros construidos de edificios e, incluso en varios casos, fue un parámetro bastante versátil ya que se implementó un confuso sistema de premios para modificar su valor. Tal como los múltiples detractores de este instrumento de planificación han observado, a lo largo de los años, su aplicación resultaría polémica. La profecía de un crecimiento incontrolable de la población no ocurriría. El FOT no podría dar respuesta para compatibilizar las nuevas construcciones con las preexistentes, desmaterializaría el plano de las fachadas de las manzanas debido al retranqueo de diferentes alturas que se generaría en los lotes según la proximidad a las esquinas y no posibilitaría flexibilidad de diseño, limitándose a un repertorio de modelos que, en algunas zonas, se redujeron al edificio entre medianeras y al edificio de perímetro libre.

Tomando como caso de análisis el artículo publicado en el número 68 de la Revista de la SCA sobre el debate en torno a la legislación del FOT en 1971, este texto se propone examinar dicho encuentro, con miras a reflexionar respecto de la implementación del FOT en tanto instrumento de planificación urbana y, de igual modo, ahondar en el rol asumido por los distintos profesionales invitados, según sus diferentes incumbencias en el ejercicio de la actividad profesional¹.

Mesa redonda en la SCA

En julio de 1971, se realizó una mesa redonda sobre el tema “Factor ocupación total y la política urbana municipal” en la Sociedad Central de Arquitectos (SCA). El debate se centró en torno a la pertinencia de incorporar, dentro del nuevo Código de Planeamiento Urbano próximo a sancionarse en Buenos Aires, la noción FOT como instrumento para controlar la intensidad del uso del suelo. Hasta ese momento, las normativas edificatorias vigentes estaban contenidas en un Código de Edificación promulgado en 1944, que establecía los volúmenes construibles por alturas máximas y áreas edificables por parcela, según las zonas donde se ubicaran.

Las exposiciones se iniciaron con la ponencia de la arquitecta Beatriz Bugni, quien definió el concepto FOT según “la relación entre la superficie que se permite edificar en una determinada porción de terreno y la superficie de base de dicho terreno” (SCA, 1972, pp. 25-27). Bugni había trabajado desde 1960 dentro de la Organización del Plan Regulador de la ciudad de Buenos Aires (OPRBA), una entidad creada por las autoridades municipales bajo la intendencia de Hernán Giralt, en 1959, con el objetivo de encarar el estudio de un Plan Regulador de la ciudad, vinculándolo con su región circundante y en relación con los diferentes elementos a escala nacional que, por ser Capital Federal, le correspondían.

Para llevar adelante este proyecto de planificación urbana, se había establecido un grupo técnico de trabajo integrado por seis áreas dirigidas por especialistas para coordinar las investigaciones referidas a distintos temas: “Áreas Rurales-Puerto, Industria y Energía”, “Morfología Urbana y Sociología”, “Legislación”, “Administración Pública”, “Economía y Finanzas” y “Relaciones Públicas y Difusión”. El proyecto contaba con recursos humanos y materiales suficientes para emprender una labor de largo plazo que promoviera la inclusión de una gran cantidad de personal proveniente de distintas disciplinas, tal como Bugni, quien trabajó bajo la dirección del arquitecto Francisco García Vázquez. A partir de estas investigaciones, se recopiló información y se crearon documentos tanto gráficos como escritos que contribuyeron a mejorar el conocimiento de las condiciones existentes de las diferentes escalas: nacional, regional y local, comprendiendo el medio físico, económico y social. Cumplido el plazo fijado para concretar su etapa preliminar (18 meses), se terminó el Plano Director de la Ciudad (1960) y se comenzó el proceso más ordenado de arribar al cumplimiento del mencionado plan con la confección del Plan Regulador, que no pudo ser finalizado, ya que la OPRBA fue disuelta durante 1966, en paralelo a los problemas políticos derivados del contexto dictatorial. Sin embargo, estas investigaciones fueron publicadas en 1968, y varios temas planteados, tales como la intensidad del uso del suelo, seguirían siendo tema de debate. En este sentido, Bugni, desde su experiencia en la administración pública, mencionaba la importancia de pensar la utilidad del FOT como instrumento dentro de un proceso de planeamiento y señalaba la imposibilidad de aplicarlo aislado de un plan (SCA, 1972, pp. 25-27).

Respondiendo a Bugni, tomaba la palabra el ingeniero Jorge Marseillán (SCA, 1972, pp. 25-27) quien definía su rol como representante de la Asociación de Empresarios de la Vivienda (AEV), entidad inaugurada en 1970 para agrupar a “quienes compran un terreno, proyectan un edificio, lo construyen y luego lo venden”. Marseillán expresó su desacuerdo con respecto a la aplicación del “método” FOT:

No estamos de acuerdo en la aplicación de los métodos que se proponen […] El problema de la densidad habitacional, que es atacado por el FOT, es un problema que consideramos secundario […] El factor de ocupación se podría discutir si tuviéramos un terreno virgen y fuéramos a levantar una ciudad […] No podemos, con una medida eminentemente técnica, apoyada en datos de otras ciudades del mundo, liquidar esta ciudad. Aquí aplicar un plan u otro significa decidir en qué ciudad van a vivir las generaciones futuras.

Figura 1.
Concepto FAR.
Fuente: American Society of Planning Officials (1958)

A continuación, el arquitecto Luis M. Morea (SCA, 1972, pp. 25-27), por entonces miembro del Consejo Directivo del Consejo de Planificación Urbana de la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires (MCBA), se pronunció a favor del FOT. En una dirección análoga a lo expresado por Bugni, avaló su eficiencia como instrumento de planificación de una ciudad. Reseñó los antecedentes de esta noción “aceptada por el urbanismo mundial” e hizo alusión a Inglaterra, en donde se reglamentaba el uso del suelo para regular la densidad de la población y la capacidad edificatoria, aclarando: “No es una simplicidad, no es un extranjerismo, no es un empirismo foráneo como se ha dicho”. Asimismo, mencionó algunos precedentes nacionales de este concepto en el trabajo realizado por el Centro de Investigación de la Vivienda de la Facultad de Arquitectura durante 1966, en el cual se habían analizado las condiciones de habitabilidad de las viviendas y ya se hablaba de un “índice de habitabilidad”, un parámetro que ponía en relación el terreno con el uso y la volumetría, pero también con los equipamientos de la zona, los servicios y el valor de la tierra.

La idea de FOT había sido pensada tomando las investigaciones realizadas por la OPRBA junto con datos de otras ciudades que, computados con límites bastantes similares, pudieran tomarse como término de referencia. Así, fueron analizados la situación de Londres en 1957 y el relevamiento en cinco ciudades de Estados Unidos: Dallas, Texas; Dayton, Ohio; Memphis, Tennessee; Newmark, New Jersey, y Saint Louis, Missouri (Suárez, 1986). En efecto, ya desde 1940, en la normativa urbana de Nueva York se había incorporado la idea de floor area ratio (FAR) como la relación entre el área edificada y el terreno sobre el que se construye: FAR = floor area (área edificada) / lot area (lote). Sin embargo, no había sido hasta finales de la década de 1950 cuando esta idea comenzó a adquirir mayor interés dentro de los estudios urbanos de bulk zoning (zonificación según el volumen edificable), por considerarlo “una nueva e ingeniosa forma de hacer las ordenanzas de zonificación más flexibles” (American Society of Planning Officials, 1958).

Figura 2.
Concepto FAR.
Fuente: American Society of Planning Officials (1958)

El concepto FAR se adoptó como un instrumento de planificación suplementario para analizar las relaciones entre volumetría edilicia, el terreno, otras construcciones vecinas y el espacio público, pero también para predecir la proporción de personas por unidad de terreno, principalmente en áreas de alta intensidad del uso del suelo, como en distritos administrativos con edificios de oficinas en torre. Así, dentro de las diferentes investigaciones que se llevaron a cabo para pensar su instrumentación, se estudió cuál fue el FAR de destacados rascacielos en Nueva York, construidos bajo una normativa edilicia que estableció su altura según el ancho de las calles donde se ubicaban. Por ejemplo, el Empire State Building presentó una volumetría que es treinta y dos veces la repetición del terreno (F.A.R. = 32) (Fig. 1 y 2).

Figura 3.
Concepto de Índice edificación.
Fuente: Petroni y Kratz de Kenigsberg (1966)

Estas ideas eran conocidas en el país. En 1966, se publicó el Diccionario de urbanismo (Petroni y Kratz de Kenigsberg, 1966) que había contado con la colaboración de varios integrantes de la OPRBA, entre ellos, Bugni y García Vázquez, y en donde se podían encontrar las nociones de bulk zoning y floor área ratio, traducidas como “índice de edificación: relación que existe entre la superficie de piso edificada y la superficie de suelo en un sector de la ciudad”. De igual modo, en 1968, se había publicado el Informe Preliminar de la Organización del Plan Regulador Etapa 1959-1960 (MCBA, 1968), en donde el capítulo “Distribución espacial de la población y uso del suelo” explicaba el mencionado concepto de índice de habitabilidad (Fig. 3).

“Yo estoy a favor del FOT”, expresó el próximo disertante, el ingeniero Ernesto García Olano (SCA, 1972, pp. 25-27), “aunque haya que corregirlo”, aclarando que no consideraba necesario esperar la concreción del Plan Regulador para implementarlo, ya que el problema, para él, “no es político, sino consecuencia de un aferramiento al liberalismo”. García Olano investigaba el tema del déficit habitacional en el país desde la década del cincuenta, había sido Secretario de Vivienda de la Nación y hacía énfasis en la inminente situación urbana: el éxodo rural, el crecimiento de los centros urbanos, la consecuente concentración de población y el encarecimiento de la tierra metropolitana:

Mientras la tierra entre 1945 y nuestros días –es decir, en veinticinco años– subió mil veces, el dólar subió, en el mismo período, cien veces. El problema del FOT es un problema actualmente de la vida dividida en la ciudad, pero es mucho más el gran problema del encarecimiento de la tierra, que no puede en ninguna forma ser aceptado en una civilización.

Las ideas de García Olano serían tomadas por el arquitecto Francisco García Vázquez (SCA, 1972, pp. 25-27), quien, desde su experiencia en la administración pública como especialista en planeamiento urbano, la docencia universitaria como profesor titular en la cátedra de Urbanismo, la práctica profesional privada y la militancia política, también sostuvo que el principal problema radicaba en los precios dados a la tierra urbana, causantes de la especulación inmobiliaria. Argumentó que, si bien no sancionado, la ciudad de Buenos Aires ya tenía su FOT (o sea, un parámetro de la cantidad de veces que se puede construir en volumen un terreno determinado) y que este había sido concebido como un “instrumento de renta”. Más adelante expresó que la Capital Federal, durante muchos años, fue una “ciudad especulada”, y defendió al FOT con las modificaciones necesarias, por considerarlo “la esencia del planeamiento, que debe ser aplicado, experimentado, ajustado”.

Para finalizar, el arquitecto Marcos Winograd (SCA, 1972, pp. 25-27) se posicionó desde su experiencia profesional, tanto en la arquitectura como en lo gremial docente. Señaló que el FOT no era un factor positivo en la tentativa de resolver el problema de la vivienda para los sectores de escasos recursos. Argumentó que la ciudad de Buenos Aires se había construido “con fines de lucro” y exigió la “supresión del capital financiero de la actividad de la construcción de la vivienda”:

El análisis del FOT no debe plantearse en función de una teoría de la altura. Las protestas tienen que estar centradas sobre la cuestión de las dimensiones de los lotes y, como consecuencia lógica, y básicamente, sobre la posibilidad de disponer o no, por parte de la ciudad, del uso de su suelo. Con el FOT se está tratando de frenar, de algún modo, la especulación sobre la tierra. Hay un solo modo de bajar el precio de la tierra: hacerla municipal.

Figura 4.
Usos del suelo 1977.
Fuente: Diez (1985). Imagen editada por A&P Continuidad.

Norma y Forma

Es posible argumentar que cada época imagina a la siguiente y esto se ve reflejado en las diversas normas urbanas que piensan la ciudad del futuro. El debate motivado por la promulgación del concepto FOT en la SCA durante 1971 permite analizar la importancia que tenía el campo disciplinar de la Planificación Urbana en el país así como también la presencia de interpretaciones disímiles entre los diferentes actores involucrados. El discurso de Winograd expresa una postura radical asociada a la idea de mantener vivo un perfil vanguardista, socialmente crítico, militante político y pulsante hacia un futuro asociado a una nueva revolución (política, económica, social y cultural) en contraposición a figuras como la del profesional, posible de identificar con Marseillán quien, autolimitado a reproducir los aspectos menos comprometidos de un lenguaje que había sido aceptado ampliamente por el mercado inmobiliario y las corporaciones, optaría por rechazar cualquier cambio en la normativa urbana que pudiera afectar aspectos comerciales de la construcción de la ciudad. Asimismo, se pudo visibilizar la idea de un profesional experto, posible de asociar con las posturas de Bugni, García Vázquez y García Olano, quienes enfocados en la sistematización de soluciones y de procedimientos afines a las nuevas burocracias estatales promovieron figuras normativas adoptadas de experiencias internacionales, como el FOT, asignándoles cierta universalidad por estar fundadas en la racionalidad y la traducción de criterios numéricos estadísticos supuestamente neutros pero que, en la práctica, resultaron muy difíciles de aplicar.

Figura 5.
Usos del Suelo 2018.
Fuente: Reporte Inmobiliario (2018)

Por su parte, a través del estudio particular del factor de ocupación total como política urbana, se pudo estudiar un momento histórico caracterizado por un enérgico debate respecto del rol e incidencia del Gobierno Municipal sobre el uso e intensidad del suelo que encontró como respuesta a esta problemática la implementación de un instrumento de planificación FOT.

En la actualidad, con la reciente promulgación del nuevo Código Urbanístico finaliza una forma de construir ciudad según un factor de ocupación total. Ya desde su nombre, este nuevo código refleja otra perspectiva, en términos de urbanística y no de planificación urbana e incorpora otros criterios y diferentes actores de los vanguardistas, profesionaleso expertos planteando las bases para la urbanización del siglo XXI. Su renovación supone la oportunidad de revisar de manera integral un instrumento que ha sido modificado puntualmente en numerosas ocasiones abriendo la posibilidad de discutir sobre el papel de diversos profesionales involucrados en la construcción de la ciudad y, ahora desde otro enfoque, el rol del Gobierno municipal sobre los usos del suelo en este nuevo escenario metropolitano. Las normas, como todo lenguaje, son una construcción cultural y deberían ser susceptibles de ajuste y modificación pero sin olvidar sus antecedentes para poder aprender de los aciertos y los errores que el proceso de la construcción de la ciudad ha ido dejando •

Referencias bibliográficas

·Diez, F. (1985). Vivienda colectiva, ciudad y regulación: cuarenta años de desencuentros. Summa temática, 4, 60-65.

·Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. (2018). Nuevo Código Urbanístico. Recuperado de https://www.buenosaires.gob.ar/desarrollourbano/codigo-urbanistico?utm_source=emBlue&utm_medium=email&utm_campaign=Noticias_CPIC&utm_content=Noticias%20Especial%20del%20CPIC%20N%C2%B0548--Nuevo%20C%C3%B3digo%20de%20Planeamiento%20Urbano&utm_term=multiple--5--none--60-70--ENVIO%20SIMPLE

·Menéndez, E. (2018). FOT: el planificador urbano, el empresario, su política, su mercado. En: L. Müller et al.; A. Monti (Comp.); A. M. Rigotti (Dir.); S. T. Pampinella (Ed. lit.), Profesionales, expertos y vanguardia: la cultura arquitectónica del Cono Sur: Actas Seminario Internacional (pp. 134-141). Rosario, Argentina: UNR Editora. Recuperado de: https://fapyd.unr.edu.ar/publicaciones/

·MCBA. (1968). Organización del Plan Regulador; Informe preliminar Etapa 1959 1960 (Tomo I); Descripción sintética del Plan Regulador (Tomo II); Distribución espacial de la poblacion y usos del suelo (Tomo III); Planos (Tomo IV); Descripción sintética (Tomo V). Buenos Aires, Argentina: Organización del Plan Regulador.

·MCBA. (1973). Código de Planeamiento Urbano para la Ciudad de Buenos Aires. Buenos Aires, Argentina: Inédito.

·MCBA. (1977). Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires. Buenos Aires, Argentina.

·Petroni, C y Kratz de Kenigsberg, R. (1966). Diccionario de Urbanismo. Buenos Aires, Argentina: Cesarini Hnos Editores.

·Reporte Inmobiliario. (2018). Recuperado de https://www.reporteinmobiliario.com/nuke/carpeta/nuevo-codigo-planeamiento.pdf

·Suárez, O. (1986). Planes y códigos para Buenos Aires 1925-1985. Buenos Aires, Argentina: Imprenta y Publicaciones FADU

·SCA. (1972). Factor ocupación total y Política urbana municipal. Revista de la Sociedad Central de Arquitectos, 68, 25-27.

Notas

Notas de autor

Información adicional

Cómo citar: Menéndez, E. (2019). Primer y último debate sobre la implementación del concepto FOT. A&P Continuidad, 6(11), 82-89. https://doi.org/10.35305/23626097v6i11.233

Enlace alternativo

https://www.ayp.fapyd.unr.edu.ar/index.php/ayp/article/view/233 (pdf)